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          文化 古今雜談
          輕徭薄賦造福于民 漫談古代減稅政策
          華夏經緯網   2020-04-20 15:38:34   
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            最近,2019年度個人綜合所得年度匯算清繳在各地陸續啟動,不少納稅人享受到了稅前扣除項目的優惠,興奮地“曬”出了退稅單。減稅帶來了實惠,更帶來了愉悅的心情。

            減免賦稅、造福于民,歷來是社會興旺、時代進步的標志。在中國歷史上,也實行過許多次減稅、免稅政策……

            一

            “高祖還鄉”背后的恩德

            元曲中有一篇著名的諷刺經典《哨遍·高祖還鄉》,以極其荒誕的描寫,諷刺劉邦當皇帝后在故鄉耀武揚威,最后被鄉人嬉罵、揭穿曾經賴賬不還的老底。

            歷史上漢高帝確實回過故鄉沛縣。漢高帝十二年(公元前195年),時年六十二歲的劉邦平定英布之亂,率軍北歸時經過沛縣。劉邦與故鄉父老宴飲十余日,并吟唱了著名的《大風歌》。不過與《哨遍·高祖還鄉》的描寫截然不同的是,劉邦在故鄉父老面前并沒有什么耀武揚威,反而給了故鄉極大的恩賞。劉邦臨別故鄉之際,宣布“朕自沛公以誅暴逆,遂有天下,其以沛為朕湯沐邑,復其民,世世無有所與。(《史記·高祖本紀》)。所謂“復”,就是免除賦稅和徭役。農業社會條件下,賦、稅、役是農民非常沉重的負擔,可以想見,沛縣、豐縣的老百姓對劉邦有多么感恩戴德。

            實際上減免賦稅,并不只是劉邦的心血來潮,而是漢朝國家政策中很重要的一部分。

            據《文獻通考》載,漢朝目睹秦始皇以來的橫征暴斂、百姓無以為生,一直奉行輕徭薄賦的國策。漢高帝時“約法省禁,輕田租,什五而稅一”,十五稅一是什么概念呢?西周至春秋戰國一直實行“什一稅”——也就是十分之一的稅,已經被稱為仁政。秦始皇時代一度實行“收泰半之賦”(《漢書·食貨志》),把老百姓逼得沒有活路,只好造反。

            所以漢朝吸取教訓,實行了與民休息的善政。不僅高帝時代如此,漢惠帝、文帝、景帝都繼承了這個政策思想,據《通典·田賦上》記載,景帝時代田租一度減輕到“三十稅一”。這個政策在整個封建時代都非常罕見。人們懷念“文景之治”,把這個時代稱為古代盛世的樣板,不是沒有理由的。

            也正是文景之治的帶動,輕徭薄賦成為后來歷代政治清明的“標配”。

            二

            國家富了就減稅

            唐代杜佑的《通典·田制上》,曾對古代賦稅的本質意義作了概括,“稅以供郊廟社稷、天子奉養、百官祿食也,賦以給車馬甲兵士徒賜予也。”這一定義,以現代角度觀之雖然不盡正確,在古代社會卻有其合理性。那么,一般何時會推行減稅政策呢?每當社會生產相對發達、財富積累較為充裕時,朝廷往往會下令暫時減免賦稅。

            秦孝公時實行耕戰之法,國家財富積累得非常快,在商鞅的建議下,秦孝公出于繼續鼓勵耕戰的考慮,宣布只要能夠開墾耕地的,一律免除賦稅,“任其所耕,不限多少”(《通典·食貨一》),一時間秦國百姓力耕的積極性大為高漲,形成了增加社會財富的良性循環。

            到了漢代,漢文帝覺得制度化的“什五稅一”、甚至“三十稅一”都不夠解渴,于是采納了晁錯的建議,規定如果“(粟)足支一歲以上,可時赦,勿收農民租”(《漢書·食貨志》),意思是國家有一年的余糧了,百姓便可以不交賦稅。漢文帝十二年(公元前168年),免了天下一半田租,次年更是大筆一揮、全年免除。

            隋朝開皇時代國力強盛,實行過比漢朝更為開明的政策。開皇九年(公元589年)消滅南陳后,隋文帝宣布:“故陳之境內,給復十年,馀州免其年租賦”(《資治通鑒·隋紀一》),也就是說陳朝境內免除十年賦稅,其余隋朝舊境百姓免當年之稅。陳朝舊境包括今天長江以南、重慶以東的全部省份,一口氣對這么廣大的范圍許下十年之諾,可見隋朝有多么財大氣粗。

            至清朝,康熙時代減免賦稅政策達到了空前的規模。康熙皇帝親政后一直非常重視減免賦稅,無論是減稅政策延續的時間、減稅手段的多元性,還有減稅額度之巨大,都堪稱創造紀錄。

            康熙皇帝曾對自己力行減稅的宗旨作過總結,他在康熙三十二年八月三日的一篇諭旨中說:“茲念育民之道,無如寬賦。”(《清圣祖實錄》卷160)他不僅這么說,也一直言出必行,經常下令對一省或幾省實施免一年賦稅,或者以某年為節點,把百姓之前逋欠的賦稅一筆勾銷,頗有當年馮諼為孟嘗君焚債券的古風。

            康熙五十年至五十二年(公元1711年至1713年),他還做出決策,在三年之內對全國所有省份輪流進行年度免稅,使天下所有生民,都能享受到減稅的普惠政策。據《清圣祖實錄》記載,這三個年頭雖然沒有徹底免除農民所有賦稅,但總體上的減免額度也非常驚人,總共達到了3260萬兩白銀。要知道,康乾盛世時,國家每年財政收入大約在3000萬至4000萬兩白銀左右。而據康熙自述,他執政的前五十年間,總共蠲免錢糧“逾萬萬兩”(《清圣祖實錄》康熙四十九年十月三日諭旨)。清朝敢于這么大規模地減稅,固然有人口增加、社會經濟總量增大的因素,但國家政策能做到如此寬松,也屬難能可貴了。

            三

            立法減稅最靠譜

            減稅其實是一項國策,既然是國策,就需要以制度和法治來保障。歷代多重立稅制,而輕于建立減稅制度。這就出現一種怪圈,往往王朝剛建立時、國力強盛時輕徭薄賦,但隨著社會生產力下降、政治積弊加深,就又回到橫征暴斂上來。

            老百姓其實不怕正常的賦稅,怕的是苛捐雜稅,怕的是災年時仍然維持不變的賦稅。所以,為了不使稅收成為危害社會安全的惡政,就必須給稅制打個“補丁”,修補制度本身的缺陷。在歷史上,也有過通過稅制改革以實現減稅的案例。

            唐朝的“兩稅法”就是這樣一種制度改革。“兩稅法”是由唐德宗時代的名臣楊炎創立的,核心意思是,改變以往以人頭計稅的方法,改以財產、土地多寡為標準進行收稅。因為這種稅制要每年夏、秋兩季收稅,故稱之為“兩稅法”。

            這個辦法表面上看只不過更改了計稅方法,但從當時的社會環境和計稅本質上看,確實起到了對大多數百姓減免賦稅的作用。

            在此之前,家產只有幾畝地的貧窮百姓,和良田萬頃、資產巨萬的貴族富豪按同樣的標準納稅,對百姓非常不公平。而朝廷索用無度,大量的經濟負擔全都轉嫁到老百姓頭上,貧者益貧,富者益富。

            由于“安史之亂”和藩鎮割據的沖擊,大量農民失去了田地,但仍然要按人頭交稅,負擔非常沉重;同時,由于唐朝中央的控制力減弱,藩鎮在稅目、稅額、截留方面自主權非常大,稅目越來越繁雜、征收越來越多、老百姓越來越困頓,而中央財政收入卻越來越少。

            兩稅法的出現,從稅收層面推動了社會公平,讓富人承擔更多的社會責任,而平民、貧困百姓可以適當減少納稅負擔,無疑緩和了社會矛盾。

            據《通典·賦稅下》記載,兩稅法實行一年后,朝廷的財政收入從唐代宗時代的每年1200萬貫,增長到唐德宗時代的3000余萬貫。可以說效果是顯而易見的,唐德宗的孫子唐憲宗之所以能平定藩鎮、取得“元和中興”,與百姓負擔減輕、社會矛盾緩和是分不開的。

            明朝萬歷年間,由張居正總結推廣的“一條鞭”法,也是一次具有劃時代意義的稅制改革,一條鞭法的核心思想與兩稅法相近,但在稅制思想上又進了一步。據《明史·食貨志》載,一條鞭法是“總括一州之賦役,量地計丁,丁糧畢輸于官,一歲之役,官為僉募……悉并為一條,皆計畝征銀,折辦于官”。

            意思大概是,以往的田租也好、力役也好,還有其他雜稅,由朝廷統一折價按白銀計算,百姓只需要交這些銀子,其余不用再交納、承擔別的賦役。好處在哪呢?其一,標準明確,百姓不用再受各級官吏盤剝;環節變少,壓縮了各級地方官吏貪腐截扣的空間;其二,解放了百姓的力役負擔,讓他們能夠專心于農業生產。

            制度性、法治性的減稅,相比于皇帝心血來潮式的恩典,無疑更具有長效性和歷史意義,不僅使當時百姓的生活得到改善,也逐步推動著稅制思想的演進,可謂功莫大焉。故而《明史·張居正傳》對張居正也作了公允的歷史評價:“張居正通識時變,勇于任事。神宗初政,起衰振隳,不可謂非干濟才。”

            四

            農民交稅越來越少

            除了上述幾種減稅形式,在晚清時,還出現過一種頗為獨特的減稅方式:農業稅結構性減稅。

            清代前期,賦稅來源主要分田賦、鹽課、關稅和雜稅。所謂田賦就是指的農業稅,清朝開國直至1851年,在四項稅收之中,田賦占比一直高達62%至87%,這表明,清前期是以農業稅為主、工商稅為輔的賦稅結構。

            但到了咸豐年間、太平天國起義爆發后,南方大量省份因戰亂無法繳納賦稅,中央財政收入急劇下降。為了挽救財政危機,各省開始自主探索設立厘金制度,即工商稅。再加上門戶開戶貿易額猛增,海關稅收入也水漲船高。

            清朝的稅收結構從此發生重大變化。最令人矚目的是總額顯著提高。從1874年開始,稅收由以往的歲入3000萬至4000萬兩白銀,迅速增至6000余萬兩,1881年增至8000余萬兩,甲午戰后更是突破1億兩大關,1908年達到2.3億兩,1911年清朝滅亡前夕,居然達到驚人的2.9億兩。即使考慮鴉片戰爭后世界白銀價格下跌一倍,清末的財政收入也相當于康乾時期的三倍還多。

            如此巨大的漲幅,主要源自厘金和海關稅。兩者在所有稅目中占比最高達到49%,而農業稅占比則越降越低,1911年跌至谷底,只有27%(數據引自鄧紹輝《晚清賦稅結構的演變》)。

            之所以有這樣的變化,主要有兩重原因:一方面,清廷為了應付暴增的軍費和巨額戰爭賠款,特別是馬關條約要支付給日本二億三千萬兩白銀,不得不設法增收;二者,當時清朝社會自給自足的農業經濟,已向近代工業、商業轉型,商品流通提供了稅收大幅上漲的基礎。

            因為農業稅所占比例下降,清朝便放松了對農業稅的征斂。據估算,清朝末年田賦占的農業總收入的比重只要2.52%,我們姑且可以稱之為農業稅率。而回顧1766年——也就是乾隆三十一年、清朝國力鼎盛的時代,當時的農業稅率為5.03%,也就是說,農民的負擔降了一半(數據引自周志初《晚清財政經濟研究》)。這一現象是世界經濟發展的大勢所趨,但對中國老百姓有著特殊意義。在一貫視“種田納糧”為天經地義的農民看來,減免稅收不僅意味著減輕經濟負擔,他們更看重的,是政策背后蘊含的與民休息的善政。

            陳峰韜

          來源:北京晚報

           

           

          責任編輯:虞鷹

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